始皇帝二十七年，經過一係列的措施，國內反秦勢力遭到嚴重打擊，民間因為製度、貨幣、度量衡的統一經濟也開始活躍起來，稅收大為提高，國庫充盈。
然而就在此時，北方匈奴的威脅卻凸顯出來。
二十年之前，匈奴首領頭曼單於經過連續幾年的攻伐，統一了匈奴各部，自稱大單於。他趁秦軍忙於滅亡各諸侯國，將大部分兵力用於東方，隴西、北地防守力量薄弱，便率兵渡過黃河，占領了德水以南大片的肥沃領土。此後，匈奴占領地距鹹陽最近之處僅四百裡路程，匈奴騎兵一天便可到達鹹陽城下。對大秦造成了很大的威脅。
大秦統一天下後，頭曼單於仍然不斷出兵騷擾秦國邊境，試圖進一步擴大版圖。
蒙恬滅齊國之後，始皇帝便把他派到北地，命他伺機出擊匈奴，奪回河南之地。
蒙恬來到北地之後，巡視了隴西、代郡，發現各地長城年久失修，殘破不堪，無法起到防禦匈奴的作用，他不得不派大量軍隊分兵把守。
布置好一切之後，蒙恬親自率領十萬大軍自太原出榆林，出擊匈奴。此時河南之地的匈奴人數並不多，蒙恬大軍連戰連捷。然而，就在蒙恬準備合圍全殲匈奴軍時，探馬來報，軍中已經斷糧，蒙恬大怒，道“為何會軍中斷糧？先前不是已經催促運糧了嗎？”
探馬道“運量車隊在途中遭遇暴雨，山路又崎嶇難行，車馬都陷於泥淖之中無法自拔，恰巧此時山洪暴發，糧食損失了大半！”
蒙恬長歎一聲，不得已下令撤軍。
始皇帝得知詳情後大怒，下令將負責押運糧草的副將劉和處死。
劉和平日善待士卒，聽說他要被處死，紛紛找蒙恬求情。劉和也哭訴道“蒙將軍，此番押運糧草失敗都是因為道路難行啊！天氣好還能按期到達，一旦碰上大雨，必然誤期！”
蒙恬也可憐他的遭遇，但國法難容，隻得悻悻的說道“我當然知道劉將軍乃是忠義之人，這不是我要處死將軍，實在是法令嚴苛，陛下又親下聖旨，哎！”
劉和道“蒙將軍，如果今後能將鹹陽至北地的路修好，我劉和死而無憾。隻希望我的悲劇不要再次重演！”
蒙恬道“劉將軍請放心我一定上書聖上！”
三日後，劉和被斬首，跟隨過他的士卒都悲痛萬分，紛紛為他戴孝。蒙恬也可憐他的遭遇，命人將他的屍首收斂埋葬。
蒙恬上書，希望始皇帝修建從鹹陽直達北地的大馳道，這樣才能保證糧草供給。然而遲遲沒有得到答複。
一年之後，蒙恬再次率二十萬大軍出擊，希望一舉殲滅匈奴主力，而此次匈奴冒頓太子率軍長途奔襲，截斷了秦軍的糧道，運送糧草的副將戰死，導致秦軍後勤補給再次出現困難，蒙恬被迫撤軍。
其後一段時間，駐守的秦軍隻能采用防守的方法，匈奴一旦入侵便退入壁壘之中，匈奴騎兵不善於攻城，每次都是搶掠一番後就撤退了。
兩次出擊都是敗於糧草缺乏，蒙恬決定親自帶人探查糧道。
蒙恬一路走來，發現鹹陽至北地一路山高水險，道路崎嶇，運糧期限短則需要一月，長則兩個月，運送的糧草在路上就要消耗大半！而且，道路所經之地，地處偏僻，極易受到攻擊，被攻擊時由於道路狹窄，護糧軍隊首位不能呼應，極易被分割殲滅。
蒙恬心道，如果不解決糧道問題，恐怕對匈奴作戰難以取勝。於是蒙恬再次向始皇帝上書，分析了糧道的重要性，稱道，如果以現有的糧道運送糧草，要保證三十萬大軍出征所需，至少需要六十萬民力運送糧草，另外需要二十萬大軍沿途護送才能保證萬無一失！
始皇帝讀罷奏折，受到很大的觸動。於是決定親自北巡探查。但皇帝出巡事關重大，他內心遊移不定。
始皇帝首先想到了中車府令趙高，便召見趙高，問道“如今四海鹹服，國庫充盈，朕欲巡遊四海，看看大秦在朕的治理下是什麼樣子！卿以為如何？”
趙高一驚，但是他立刻意識到這是自己表現的大好時機，他本人身為中車府令，掌管皇帝出行所需要的車馬行仗，皇帝不出行根本都想不起自己。於是極力鼓動始皇帝巡行。
趙高道“臣聽說在宮殿之內是無法治理好國家的，舜帝四處打漁，人民才佩服他的德行；大禹奔走於河道之間，才得到了帝位。四處巡行不是因為他們甘心卑賤，而是因為在出行的時候可以更好的了解當地的風俗民情，地形物產，這對治理國家是不可或缺的！陛下有如此想法，實乃大秦之幸！”
始皇帝聽了趙高的話，非常高興，又召丞相王綰和隗狀，問道“朕欲出鹹陽，巡遊四方，以了解各地民情，丞相覺得如何？”
王綰聞此，驚出一身冷汗，忙跪倒在地，道“請陛下三思，如今陛下是萬乘之尊，身係天下，不宜輕易出皇宮！”
始皇帝道“古之聖賢未嘗有一生居於一宮之中的，無不四處巡行，遍訪民情！這樣才能更加了解下情，更好的治理國家！這不一直是你們儒家所主張的嗎？”平時王綰一直以儒家的衛道士自居，始皇帝此刻以子之矛攻子之盾。
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王綰爭辯道“若在平時，當然可行，但如今四方甫定，盜賊並未完全平息，陛下如果出巡，如遇盜匪驚擾聖駕如何是好？”
“正因如此，朕才要親自安撫四方，震懾盜匪！”
隗狀素來對王綰主張實行儒家治國的方法不以為然，他更傾向於法家治國，向來認為儒家所提出的那些古之聖賢不值得效法，且此時始皇帝心意已決，不會輕易更改，便說道“王丞相憂慮甚是，陛下出行安全第一，如今六國剛剛平靖，尚未完全臣服，恐有盜匪之徒。但因此就因噎廢食實為不智不勇，臣以為陛下可以先在秦國故地巡行，日後再巡行東方。”
始皇帝見丞相支持自己巡遊，甚是高興，道“此次出巡，本就為考察邊患，沿途遍訪民情，朕決定巡行隴西、北地，這並非六國故地，應當並無不妥。”
始皇帝頓了一下，又道“近來朕時常看到關於匈奴入關騷擾的奏報，內心不安，此事緊急，朕已決定一月之後便起駕，你們去準備吧！”
隗狀道“臣遵旨！”